青鳥行動與公民參與：國會改革法案爭議始末
壹、前言
青鳥行動，係指因應中華民國立法院於五月所開展、因所謂「國會改革法案」引發之公民運動。本文將深入探討系爭事件之諸多爭議與背後之公民素養。與正文開始前，筆者希冀於此探討是次事件中牽涉之要素：媒體識讀。
媒體，無論公共、商業，皆有展現言論自由、形成第四權監督施政、及扮演守門人等功能。透過議題之客觀報導、討論之促進、及政策之監督，成為形成公共意見的重要推手。但於是次事件中，媒體「再現」事件時，卻讓受眾因為其選擇性報導，形成特定觀點的同溫層。例如中時新聞網的一篇報導，標題寫著「國會健權非擴權 中道民意應覺醒」，完全站在了支持該法案的立場論述，更是使用「民意應覺醒」之文字呼籲讀者支持。有這樣的新聞，對立面上也有民視新聞網「大法官尤伯祥當年是太陽花辯護律師 黃國昌今卻在對立面遭慘電」，將憲法法庭的言詞辯論和法官的詢問，以「慘電」等有偏向性的詞語報導，實在有失客觀性。當媒體報導論述中出現偏頗性，其受眾恐怕會出現同溫層現象，亦即，會因為閱讀特定立場文字而產生對其他立場之排斥。這樣的封閉環境和資訊繭房，對於促進社會對議題之有效討論與公民參與帶來了負面影響。作為明智的閱聽人，能夠分辨報導是否客觀、立場是否中立，才能夠走出特定的迴聲室，擁抱不同觀點和想法。
貳.程序正義與議事攻防
一、法條是否充分討論
根據中華民國的《立法院議事規則》，一個法案的誕生程序如下圖所示：
（資訊圖表中的知識- < 台灣立法與修法程序> https://t.ly/bUPB5 ）
在內閣制的國家，法條充分討論本於「院會中心主義」；總統制國家則是「委員會中心主義」。院會中心主義屬於較為傳統的國會運作模式，即由大會共同議事即表決。委員會制度則交由專業分工的附設委員會進行高效率、高水準的審查，深刻討論後再交付二讀會逐條表決。中華民國立法院於民國85年確立委員會中心制，各法案於一讀會後必須到各委員會排審，沒有共識才保留送黨團協商，而達到共識則可以逕付二讀。
本次修法中，被青鳥行動所攻擊的重點就是「沒有討論，不是民主」。這裡的討論指的是實質的逐條審查。先來看修法過程：
（沈伯洋官方網站：0517國會擴權專區）
（苗博雅市議員0527直播資料/簡報）
根據兩位民意代表所整理的時間軸，首先可以看出，這個法案所面對的公眾檢視比以往要少，亦即，開設公聽會的次數比以往少。執政黨民主進步黨過去所提出的爭議法案，例如《前瞻基礎建設特別條例》，開了六場公聽會。就連太陽花學運所抗爭的《服貿協議》，一共也召開了16次的公聽會。本次法案三次公聽會中，爭議法案提案人國民黨與民眾黨一共只召開了一次公聽會，而民進黨的鍾佳濱立委為民進黨所提出的對應版本召開了後兩次，所以實質上，系爭法案被專家學者拿出來討論和檢視只有一次。接著，該法案就由院會表決進入了委員會審查。這裡也要討論一個重點：院會表決是否是一個客觀、公正的決議？答案是否定的。立法院院會的表決實質上是一個政治決定，也就是說，只要國民黨與民眾黨等提案人表決同意，他們的案子都能付委審查。
來到司法法制委員會，立法院全球資訊網上4/15的議程中，可以看到共十五案的立法院職權行使法修法之議案，但其中只有賴瑞隆委員單一議案是民進黨版提案，其他提案都在程序委員會中。因此，十五號當天可說是十四個國眾議案的併案審查。委員會審查的程序大體分為：會議詢問、程序發言、提案說明、大體討論、逐條審查。在剛開始時，鍾佳濱委員針對議事錄有問題，卻被阻止繼續發言，直接進入程序發言。而作為主席的吳宗憲立委裁示：「我們為了讓今天的會議能夠順利，程序發言的部分我希望每位委員發言一次，每次3分鐘。」他援引的是《立法院議事規則》的第三十條：「委員發言之時間，由主席於發言前宣告之。 超過前項時間者，主席得中止其發言。」沈發惠委員卻質疑：「我平常發言時間到就下臺，但是很多委員在這邊發言，發言的時間 6分鐘、講到12分鐘主席也不制止。」在討論國會改革的法案，卻利用議事規則沒收個別委員程序發言的時間，與過往慣例也不相符。甚至，當民進黨六位委員每人發言三分鐘後，主席宣布：「現有謝龍介等六位委員提議停止程序發言及會議詢問，請議事人員宣讀提案內容。 案由：針對本次會議程序發言及會議詢問，建請停止發言。是否有當？敬請 公決。 提案人：謝龍介翁曉玲傅崐萁林思銘羅智強黃國昌」，台下民進黨立委立刻開始抗議，於是主席提出：「如果有異議的話，那我們現在進行表決。」沈伯洋委員表示：「表決然後讓會議詢問消失哦！2個人6分鐘都不願意，會不會太誇張啊！」後續進入提案說明環節。過程中，柯建銘委員一直與國民黨的委員發生言詞上的衝突，最終民進黨連署人也只有吳思瑤委員進行三分鐘發言。
（立法院司法法制委員會IVOD影像，4/15委員會現場）
接下來進入重頭戲，也就是真正對法條的討論：大體與逐條討論。大體討論時，針對這麼多部法條，吳宗憲主席卻再次裁定，每人發言一次，單次四分鐘（因應民進黨抗議時間不足）。吳思瑤立委則抗議：「一直以來大體討論都是跟質詢的時間相當，8加2分鐘。」經過一番爭執，最終還是每人四分鐘發言。提案人的國眾兩黨委員皆並未對其提案做充分說明，反而是站在對立面的政黨不斷發言抗爭，這樣的法條難道不需要審慎討論嗎？因為前面公聽會次數提案人方也只有一次，公眾對於其在該議題之立場仍舊無法形成清楚認知。最後一個機會就是逐條討論。
逐條討論剛開始，吳宗憲主席就第二條詢問是否有意見。民進黨委員表示有意見，台下羅智強委員馬上說：「保留。」保留的制度設計，原意是讓討論沒有共識的法案送到黨團協商，由立法院各黨團幹部討論。羅委員卻在討論剛開始，就提出要將法條送到黨團協商。而當民進黨不斷抗爭，吳宗憲主席也只是讓提案人之一黃國昌委員發言，總共二十五秒的發言時間，並未針對該條做任何實質討論。最後主席不理會民進黨委員的抗議，針對每條都提出了保留。於是就出現各大新聞的標題：「綠提44次散會動議全遭藍白擋下！ 國民黨團嗆：無心改革、無能執政」。為何民進黨會提四十四次散會動議？如若所有法案全數保留送協商，最後再到院會表決，依靠著國眾兩黨席次多數，這些法案在未經討論、逐條被沒收的情況下，就會如同火車過站不停，最終開到法條施行。所以，議事規則上面所給予的攻防武器就是散會動議。
後續，鍾佳濱召開了五次委員會，審查民進黨版法條，國民黨和民眾黨卻使用散會動議，五次都直接結束審查。民進黨最後掙扎要把法條用臨時提案併案到二讀會，也沒有成功。於是國眾法條全數到了黨團協商。第一次協商時，吳宗憲召委因為黃國昌委員離席，直接利用議事規則宣布結束協商。第二次院長協商，討論時根本並未就法條內容實質審查，最後也並未依據《立法院職權行使法》第七十一條：「黨團協商經各黨團代表達成共識後，應即簽名，作成協商結論，並經各黨團負責人簽名，於院會宣讀後，列入紀錄，刊登公報。」因此黨團協商中之結論並未形成法律效益。最後，無共識法條居然直接逕付院會。
事實上，2016年的黃國昌立委在國會最前線節目上表示，委員會、協商之保留條文數如果超過三分之一，其內容應留在委員會或協商進行討論。此才可以避免國會審議法條淪為空洞化。如今，黃國昌委員卻透過離席黨團協商之方式，使協商會議無法進行，甚至後續支持將條文全數保留送至二讀會。
曾任國會助理的律師王碩表示：「關鍵在此次提案並沒有在委員會經過實質的逐條討論。通常委員會逐條討論時，主席會讓立法委員充分發言，『畢竟開誠布公表達看法之後，才知道彼此對條文有沒有共識。』但這次只要朝野無共識，就將全案保留交付黨團協商，非常罕見。而且當韓國瑜召集朝野協商，也沒有給予各黨團仔細檢視條文內容、充分表達意見的機會，最後無共識、無結論即送交院會表決。」
二、是否符合程序
5/17院會上發生的事件眾所周知。民進黨的沈伯洋委員、郭國文委員、鍾佳濱委員、莊瑞雄委員和國民黨的吳宗憲委員都送到了醫院。雙方劇烈肢體衝突之外，黃國昌委員提出延會，要強行繼續將會議開到晚上。韓國瑜裁示舉手不記名表決。院會表決按常理是使用記名/點名表決，即使用表決器，讓所有投票的立委都能出現在議事公報上，選民也可以對其選出之立委進行有效之課責。舉手不記名表決則是計票數不計人。中華民國自此之前最後一次使用舉手表決是民國七十八年，而當年立法院還未設置表決器。舉手表決之一大問題就是當國民黨佔在主席台上、民進黨在議場內抗議，現場混亂難免出錯。在場108位委員，卻一度投出了110票的結果。
（立法院表決結果，在場108人投出60+50=110票/苗博雅議員直播畫面）
那當天到底為何如此激烈？5/17早上十一點左右，黃國昌委員與萬美玲委員，將國民黨與民眾黨共同提案之《立法院職權行使法》再修正動議送到院會。當天晚上六點五十分時，議事人員正在宣讀該動議時，才有其他議事人員出來發放條文。在所有委員都沒有詳閱的情況下，宣讀完馬上進入表決。
（立法院5/17二讀會IVOD，右下角顯示晚上六點五十二分，議事人員發放動議文書）
這份修正動議與先前國眾兩黨提出之二十八個版本並不相同，且有大幅度之文字修正，其內容將於下一個段落討論。修正動議之本意應為文字或標點符號之修正，但國眾兩黨所提出之版本，遭社會戲稱為「最高機密版」之修正動議中卻對內容進行大幅修正。條文在宣讀時，根據資深國會記者尚毅夫先生在政論節目上表示，並未「併原條文宣讀」，屬於明顯之程序瑕疵。但到了最後，該修正動議仍予表決通過，正式進入三讀、最後通過並實施。
（三讀通過條文來源/沈伯洋立委官方網站：國會擴權專區）
三、小結
最後結論，在議事程序上面確實有嚴重瑕疵，也是行政院七大覆議理由之一。套用知名刑事訴訟原則「毒樹果實理論」，證據來源受到汙染，則該證據亦受到汙染。立法程序如果有違程序正義，則該法條應審慎討論是否通過。青鳥行動所喊出之口號：「沒有討論，不是民主」、「反黑箱，反擴權」等，皆值得我們深思。此次國會改革法案的討論過程，是否符合程序正義？
參.國會改革與國會擴權
一、理想的機關改革
本次修法之宗旨，乃為求中華民國立法院進步之「國會改革」。何謂國會改革？蔡英文總統2015年臉書發文中提到民進黨的國會改革是：人民的國會、開放的國會、和專業的國會。民進黨於此次修法中所表態之國會改革法案，其內容主軸多數牽涉立法委員之自律規範，例如立法委員犯罪由院會送交檢方、立委資通安全入法保障、限縮型的增加國會調查、人事同意權等。而國民黨與民眾黨則主張，台灣政治已有貪腐的情況，應該賦予立法委員更高程度的調查權，落實釋字585號，徹查弊案。
當我們說到機關改革，第一個想到的應該是充實該機關的內部規範，並且讓這個機關的成員更加有紀律性的行使職權，再來才是賦予該機關更多的權力，例如調查權聽證權...等等。而這次的改革法條中，我們以三讀過的版本，來討論其中是否有做到理想的國會改革。
二、本次修法之爭議
先看下圖之整理：
這次通過的立法院職權行使法中所有的瑕疵都在該表格上。我們逐一來探討其中可能侵害人權的地方。
第一個是沒有在表格上的總統國情報告。本來憲法規定的總統國情報告是總統「得」前往國會，立法委員「得」「聽取」報告。現行版法規卻比照行政院長施政報告之內容，改為定期赴立院報告，並且須接受質詢。原本總統是得回答立委問題，現今卻必須回復，還「應依序即時回答」。這樣的條文已然違背釋字419號解釋：「依憲法之規定，向立法院負責者為行政院，立法院除憲法所規定之事項外，並無決議要求總統為一定行為或不為一定行為之權限。」
第二個是質詢。行政官員及一般人至國會接受立委質詢時，新增不得反質詢、不得拒絕提供資料、虛偽陳述、隱匿資訊、或有其它藐視國會行為之規範，且課予罰緩。甚至刑法還曾修了藐視國會罪，要接受有期徒刑之懲處。前面所敘述的不得虛偽陳述等，如果遇到機密事項，甚至是由個別主席同意方可拒絕。若主席要求官員或個別人士必須提供，則其不得拒絕，否則將面臨藐視國會及藐視國會罪之懲處。此亦侵害國家機密、個人隱私等原則，實不應輕易增添。
第三個人事同意權，被提名人若有虛偽陳述或拒絕提供資料，得經院會決議處行政罰緩，且針對其案不予審查。如此則可能因為個別委員要求提供被提名人之個人資料而被提名人拒絕提供，國家重要職位如大法官、監察委員等因此懸空。
第四個，院會、委員會及推派調查小組調取文件時，僅院會需遵從利益迴避及政黨比例組成之原則，於委員會及調查小組則不必遵守。且文件調閱對象從原本的政府機關增添了部隊、法人、團體、及社會上有關係人士，亦即一般民眾傳至國會須提供資料，嚴重侵害人權。本來該條還設有正當理由得拒絕繳交，卻遭到了國眾兩黨刪除。違反該罰則後經院會表決處罰緩及彈劾(政府機關)。
第五個，第五十之二條的詢問，官員及民眾到場時，一樣只有院會有利益迴避和政黨比例，調查小組及委員會則無。民眾到場若有不確定之法律語言，或擔心說錯話而產生法律責任，希望攜帶律師到場，還需要經過個別主席裁定同意。主席不同意則無法享有請律師之權力。
第六個，聽證會同前兩項，利益迴避與政黨比例只在院會適用。在聽證會可以拒絕答覆，但並未規定具體方式。況且，同前幾項，都增添了不得拒絕回答之規範，還課予了罰則。
總體而言，這些條文有幾個共通問題。一是利益迴避和政黨比例，都是降低國會調查政治性的必要手段，法案中卻只在院會保障，其他幾種管道都不必適用。再者，是否處罰違反規定之決議，竟是由院會表決。院會表決是政治處理而非公平審理，實在有失正當性。最後，這些法條侵犯到機密事項時，讓公務員陷入是否要提供資料之糾結。若提供則違反機密保護相關法規，若不提供則恐怕遭到無限次罰緩，使其左右為難。
伍.結論：民主精神與政治參與
總的來說，此次法案的產生過程及其具體內容，皆有重大瑕疵。行政院、民進黨立法院黨團、監察院、及總統府提出之釋憲案將在八月六日開庭言詞辯論。無論結果如何，綜合以上分析，筆者大致認同青鳥行動之訴求。此次國會改革法案有多處思慮不周，更有仗著多數暴力行擴權之實的嫌疑。這時我們不禁要反思，如若這次的法案能夠經歷公眾的參與檢視和按部就班的逐條討論，即使最終部分條文通過，是否會相對符合大家的共識和利益？民主精神自然是少數服從多數，但是多數是否應該在討論過程之中尊重少數？這都是在民主制度完善過程中所需經歷的討論和反思。透過這次文章的撰寫，除了分析事件經過及其中爭議，更重要的是實踐公民素養和參與，以及站在公民課所學之角度，看看「大人的社會」在爭執些甚麼，好讓自己的眼界更加寬廣、知識更加完備。
文獻參考
https://www.chinatimes.com/opinion/20240522004683-262101?chdtv/中時新聞網，國會健權非擴權 中道民意應覺醒
https://www.ftvnews.com.tw/news/detail/2024711W0016 /民視新聞網，大法官尤伯祥當年是太陽花辯護律師 黃國昌今卻在對立面遭慘電
https://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E8%BF%B4%E8%81%B2%E5%AE%A4%E6%95%88%E6%87%89 /維基百科，迴聲室效應
https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0020059 /立法院議事規則
https://sigure1124.pixnet.net/blog/post/354202921 /立法程序與技術｜院會中心主義與委員會中心主義
https://www.pumashen.org/0517 /沈伯洋官方網站，國會擴權專區
https://www.youtube.com/watch?v=7lRYgYmQkTc&t=425s/苗博雅直播：立法院為甚麼打架
https://www.youtube.com/watch?v=-oEVC1UyDCA&t=3481s/苗博雅直播：特刊：國會改革怎變國會盲盒？法條哪裡有問題？
https://www.youtube.com/watch?v=Nkbx1pDF_Ic&t=5083s/苗博雅直播：解析立院通過的國會法案哪裡有問題
https://www.youtube.com/watch?v=9GvPVOEoYFU&t=929s/苗博雅直播：為什麼超過百位法學博士教授連署反對藍白強推國會法案？
https://www.ly.gov.tw/Home/Index.aspx/立法院全球資訊網
https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=A0020058/立法院職權行使法
https://drive.google.com/drive/folders/1Qr94wMF67xQRIiTJFPcBGNKT0G30aFgn
/民進黨提案
https://docs.google.com/spreadsheets/d/1_uR_Q_ovyAPkv5eDGNQ5GHvgReM4DRjpHnSIUwfiWL0/edit?gid=949429271#gid=949429271/國會擴權法案通過內容，沈伯洋辦公室整理
結果國民黨還不知道自己很粗魯:Q 反對國會擴權，支持青鳥行動 膜拜陛下的論文{:2_27:}
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